书籍简介：《政策制定的艺术》，（印）考希克·巴苏著，卓贤译，中信出版社，2016年9月出版。考希·巴苏先生，自如穿梭于“象牙塔”和真实世界之间。康奈尔大学教授，印度政府首席经济顾问，世界银行首席经济学家，丰富的阅历激发了他深刻的思考。从印度经济的通胀治理到财政货币政策，从粮食市场到劳动力市场，从高等教育到反腐领域，一幅幅真实生动的政策制定场景跃然纸上。从纯官员和纯学者无法兼备的超然视角，巴苏笃信，科学的政策制定过程必须以经济学的理论、逻辑和方法为基础，它不纯然是思维实验的推演，更是一门需要兼顾利益博弈、政治劝说和社会规范的艺术。经济政策要获得用武之地，必须有赖于良好的法律秩序和制度基础。巴苏为印度政策制定中的种种弊端痛心疾首，也肯定了印度长期探索形成的深层次结构性优势，这是民主加改革结出了硕果。

    经济学家往往生活在象牙塔中。他们构建出了一个又一个精致的模型，每一个模型都是属于自己的小世界。在这个理想中的王国里，经济学家主宰一切。他们提出规则，然后得到结果。他们创造问题，然后解决问题。直到有一天，经济学家开始走出象牙塔，猛然发现外边的世界竟如此地丰富多彩。面对真实的世界，有的经济学家长叹一声，转身躲回象牙塔中，从此不再关注外边的世界。有的经济学家则深吸一口气，挽起袖子，义无反顾地拥抱现实，开始了一场全新的体验，考希克·巴苏就是其中一位。
    考希克·巴苏是一名印度籍经济学家，最开始在康奈尔大学当经济学教授，后来出任印度财政部首席经济顾问。2012年，他被世界银行任命为首席经济学家。巴苏的主要研究领域是发展经济学，最让他感兴趣的问题就是如何能让一个国家取得长时间的持续发展。巴苏提出了很多颇具启发性的观点，比如在研究法律对经济的影响时，他提出了“聚焦点（focus point）”的概念。他指出，法律本身就是一些印在纸上的文字。除非它能成为一个聚焦点，让所有人都相信这些法律能够被执行，否则它一点用都没有。这能帮助我们更好地理解法律是如何发挥作用的，以及为什么不同国家的法律会有如此之大的差别。
    在《政策制定的艺术》一书中，考希克·巴苏详细介绍了自己是如何应用理论去分析并解决印度经济中的现实问题。这些问题涉及面很广，既包含财政政策、货币政策、汇率政策等宏观政策的讨论，也涉及到粮食政策、教育政策等社会政策。从巴苏的书中不难看出，政策研究或许是一门科学，但政策制定毫无疑问是一门艺术。既然是艺术，就注定无章可循。就好比一个人可以经由培训获得基本的绘画技巧和乐理知识，但无法保证他能创作出一副供人欣赏的画作或歌曲。
    总的来说，政策制定的艺术性体现在四个方面。
    一是目标的多重性。一篇学术论文可以只谈一个问题，除此之外不做他想。一个政策却往往要涉及多个问题，如何在多个目标之间做权衡就要靠政策制定者能力和经验。巴苏提到的粮食最低收购价制度是不错的例子。政府制定最低收购价格的初衷是为了保护农民，以免价格过低让农民承受损失。与此同时，政府收购粮食还是为了平抑粮食价格波动，在粮食欠收的年份开仓放粮，避免粮食价格过高让消费者，特别是穷人承受过高的生存成本。如果既要保护农民，又要保护消费者，那政府的粮食政策往往意味着要高买低卖。可如此一来，政府就要承受高买低卖的亏损，这又会增加政府的财政赤字。多个目标之间的冲突，是政策制定者必须要面临的问题。
    二是实际情况的复杂性。经济学象牙塔里的世界是对现实世界的高度抽象，经济理论很难直接适用于真实的世界。有时候，一个不起眼但普遍存在的现实情况，就会把整个理论基础瓦解掉。根据经济学理论，央行应该通过加息来降低通货膨胀率，可土耳其却反其道而行之，在通胀上行时降低利率，并取得了不错的效果。反而是印度一直在用高利率来应对通胀，可这种做法除了让经济增长放缓之外，对通胀的影响微乎其微。
    为了进一步说明现实情况的复杂性，巴苏还举了“O型环”的例子。1986年1月28日，美国挑战者号航天飞船在升空过程中爆炸，这一事故让美国的航天事业至少倒退三年。事后调查发现，整个事故源自一个叫做“O型环”的小零件。对于经济学家而言，O型环指的就是“导致宏大政策和计划失败的细节和不易察觉的因素”。在扶贫时，我们是选择给穷人发放粮食补贴还是直接发放现金？是通过行政系统层级发放还是建立起个人账户后直接发放？企业能不能用新股发行的收益来支付现有的股息？劳动合同中是否要注明员工可以接受性骚扰？别看这些细节不起眼，它们可决定着政策的实际效果。
    三是部门之间的协作。很少有政策只涉及到政府中的某一个部门。很多时候，政策的制定和推行都要依靠多个部门间的协作。一方面，政策的前期讨论需要多个部门参与。每个部门分管不同的领域，擅长做不同的事情。一般来说，政策决策有两种方式：重叠式决策和分块式决策。前者是所有人都参与决策讨论，共同决定政策；后者是每人都关注自身相关的领域，分散决策。前者有助于政策制定者把握全局，但会牺牲政策制定的效率。后者能够提升政策制定的效率，却无法保证具体政策的内部协调性。此时，如何协调不同的专家和技术官僚进行政策讨论是制定政策的关键。另一方面，政策的推行还要考虑到实际推行的人员情况。政策制定不仅要考虑具体的目标问题，还要考虑到相关执行部门及其人员的实际利益。否则，政策就有可能沦为一纸空文。
    四是效果的不确定性。即使再优秀的艺术家也无法保证呕心沥血创造出的作品有知音产生共鸣。同样，再优秀的政策制定者，也无法保证精心设计出的政策能够达到你预想的效果。政策研究就像对战术进行沙盘推演，而政策的制定和推行就是带领士兵战场杀敌。再精准的沙场推演，也无法保证在瞬息万变的沙场上取得胜利。更何况，无论什么样的政策最终还是要靠人去执行。研究政策的时候，经济学家的潜在假定是执行政策的都是拥有绝对理性并严格执行决策的机器人。正如巴苏所言：“要是人们个个生来诚实且天生自律，那自然是再好不过了，这也是政府应该教育公民努力培养的品质。但如果人们在现实中不具备这些品质，而我们假定他们具备，政府就很可能会设计出一个有缺陷的机制，使坑骗和掺假行为盛行”。
    政策效果的不确定性还来自于决策者对政策的狭隘理解。在制定政策的时候，决策者要学会“二阶段思考”。巴苏举了一个外汇管制的例子。印度政府为了保障外汇储备的稳定，曾一度采取严格限制资本流出印度。但是，决策者忽略了一点，那就是如果资本不能自由流出印度的话，外部的资本就根本不会想进入印度。1991年，印度终于放开了外汇管制，结果外汇储备非但没有减少，反而快速增加。到2008年，印度的外汇储备规模已经超过3000亿美元。这就是缺乏二阶段思考能力导致的政策失败。
    既然政策制定是一门艺术，那么合格的政策制定者就理应是一名艺术家。在巴苏看来，政策制定者至少应具备一定程度的经济学思维、逻辑推理能力以及基本的道德素质。经济学思维和逻辑推理能力的重要性显而易见，但巴苏更愿意强调道德的重要性。在很多研究中，巴苏都强调道德对经济发展有着至关重要的作用，因此政府应致力于培养公民的良好素质。
    总之，政策制定是一门综合各领域知识的艺术。它要求政策研究者有扎实的经济分析和逻辑推理能力，它要求政策研究者重视历史数据并从中发现经济规律，它还要求政策研究者能够用大众理解的语言把政策的含义表达出来。理论是灰色的，而生命之树常青。每一位勇于面对现实问题并致力于探索解决之道的政策研究者都是艺术家。正是他们，用好的政策赋予理论以精彩的生命。