2011年10月20日，经国务院批准，财政部发布《2011年地方政府自行发债试点办法》，将上海市、浙江省、广东省和深圳市作为地方政府自行发债试点，允许其在国务院批准的发债规模限额内自行组织发行本省(市)政府债券。该办法意味着中国迈出地方政府发行债券合法化的第一步，是由先前的中央政府代理发行地方债向地方政府自主发债的过渡安排，是一次历史性突破。
      一、我国地方债券的历史沿革
      地方政府债券在我国并非新生事物。清代末年两广总督岑春煊提出以“息借民款”的方式发行地方债券以支持地方政务，此后地方债券风行，甚至渐成泛滥之势，成为新中国成立初期禁止发债的重要原因。
      改革开放后，地方债券重新回到历史舞台。1979年，8个县区通过发行地方政府债券的方式获得融资。此后，各地政府为满足地方建设的资金需求而陆续开始自主发行地方债。至90年代初，地方债券引发的问题日益凸显，尤其是在广东国投以地方政府背书方式举债造成了巨大损失之后。1993年，国务院发文制止发行地方债券。次年，《中华人民共和国预算法》第四章第二十八条明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”我国地方政府债券的发行再次中断。
      在地方政府债券受到法律限制的情况下，地方融资平台成为地方政府获取建设资金的重要方式，在国家为应对2008年全球金融危机而出台一系列经济刺激计划后，其数量与负债规模更是急剧增长，引发了一系列社会经济问题。至2011年，地方政府还款压力明显加大，地方债务风险面临集中爆发。2009年，国务院放松了对地方政府债券的限制，允许地方政府发行债券，并列入省级预算管理，但是必须由国家财政部代为发行，且偿还手续由财政部代为办理，外界称之为“财政部代发地方政府债券”。
      二、自行发债并非自主发债
      所谓自主发债，是指地方政府“发行规模自主、发行方式自主、资金用途自主、偿付责任自负”。财政部于2011年通过试点办法推行的自行发债同自主发债有着明显的区别，是由财政部代发地方政府债券向地方政府完全自主发债的过渡。其差异体现在以下四个方面：
      其一，发行规模受限。根据试点办法规定，试点省市发债必须在国务院批准的发债规模限额内进行，且发行规模限额当年有效，不得结转下年。而且从试点情况来看，目前地方政府自行发债额度仍然包含于当年2000亿中央代发地方政府债券的总盘子中，这与自主发债所要求的“发债规模自主”显然存在较大差异。
      其二，债券定价方式和债券期限受严格限制。财政部明确要求试点省市发行的债券属于记账式固定利率附息债券，并且应当以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率地方债试点以发债定价机制确定债券发行利率。同时，债券期限被确定为3年和5年，且期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额，分别占国务院批准的发债规模的50％。
      其三，资金用途无自主权。从试点省市自行发债情况来看，所筹资金的用途并未发生改变，也就是说，地方政府不具备“资金用途自主”的权力。
      其四，试点省市发行地方政府债券，其本息偿付仍由财政部代为办理；要求试点省市应当建立偿债保障机制，在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户。从这一点上来看，试点省市还本付息的操作方式同财政部代理发行地方债相比没有本质变化。
      目前，试点自行发债实质上只是赋予了地方政府选择承销团的权力和具体组织发行的事务性过程的实施权。从法律上责权利的角度来分析，当前试点省市自行发债同此前的财政部代发地方债相比差别较小，地方政府仍然难以发挥主动性。但从长期来看，推行自行发债有一定的意义。一方面，此前地方债由财政部代为发行，隐含着中央政府的信用，颇类似于国债；而推行地方政府自行发债，进一步强化了地方政府的主体地位，强调地方政府偿付本息的主体责任，使地方政府信用和偿债能力更加直接地面对市场的检验和选择，也意味着中国地方政府发债政策发生松动。另一方面，试点地区都是财政状况较好、金融市场较发达的东部省市，地方政府发债的条件相对成熟。可以预见的是，随着地方政府在自行发债过程中熟悉发行程序、积累地方自主发债经验，加上自行发债制度逐渐完善，自行发债最终将过渡到地方政府完全自主发债。
      三、地方债发行未受市场机制的约束
      1.市场机制未能充分发挥作用。首先，在实施自行发债试点过程中，财政部在各个环节对试点省市地方政府设定了一系列限制，包括设定利率区间、代办还本付息等。而市场的功能在于价格发现。从长远来看，对地方政府发债设定限制条件将形成对市场的干预，阻碍市场定价机制作用的发挥，降低市场的效率，最终影响地方债券市场的发展和完善。其次，从现有文件来看，目前我国对地方债发行风险的防范仍完全依赖于中央政府的权威和信誉，投资者的约束作用未能得到体现。最后，地方政府发债筹得的资金目前是通过政府行政手段而非市场手段来分配的。
      2.银行恶性竞争扰乱市场秩序。一个不容忽视的问题是，此次自行发债过程中四试点省市的地方债利率均低于同期国债收益。通常认为，中央信用高于地方政府信用，地方债券利率理应高于同期国债利率。目前这种不合常理的现象主要是由银行恶性竞争引致。此次试点省市地方债的承销商以银行为主，且数量众多，其中，浙江省主承销商3家，深圳市主承销商3家，上海主承销商3家，广东省主承销商2家，而一般情况下，发行债券只有一家主承销商。银行过度竞争，导致地方债利率低于国债利率这一畸形情况的出现，从长远来看，将导致我国地方债发行的扭曲。
      3.相关法律制度亟待完善。我国地方政府自主发债仍然受到《预算法》制约。允许地方政府作为信用主体发债，必须具有完善的财政预算制度和财政监管机制，使地方政府的财政预算和财政收支处于严格的监督之下，从而有效地控制地方债务风险，并确保发行债券所得资金用于公共和民生项目；否则地方政府债务规模极易失控，进一步恶化地方 政府债务问题。
      四、发达国家经验考察与中国地方债自主发行的思路
      美国是世界上地方债发行时间最早、发行规模最大的国家。2010年以来，受不利经济形势的影响，美国多地地方政府先后陷入财政困境，面临破产风险。在当前形势下，借鉴美国经验，吸取其教训，对于我国推行地方政府自主发债具有现实意义。
      1.地方债发行应做到公开化与透明化。从美国发行地方债的经验来看，较大限度地披露相关信息，能够使投资者较全面地了解债券的风险报酬特征，从而消除其对地方债券的疑虑，以利地方债的发行。发行债券的地方政府应当更大范围地公开地方政府预算，充分披露发行债券的项目、用途、还款来源和承担的风险，使投资者得以正确地评估政府的财政和信用状况，衡量债券的风险。
      2.建立健全地方债风险控制体系。2010年以来，美国多地政府面临入不敷出的困境。究其原因，主要有二：一是对经济不景气时期的困难估计不足，导致多个地区储备金低于安全警戒线。当经济出现衰退时，问题日益显现：房地产市场的衰退以及较高的失业率导致作为地方财政重要来源的财产税、销售税和收入税大幅缩水，失业率上升导致失业保障金和医疗保障开支上升，以致地方政府开支大幅上升；二是部分地方政府过度投资，对用于偿还债务本息的项目收入估计过高，对成本估计不足，导致项目投资超出地方财政承受能力。美国哈里斯堡市在2003年投资改造垃圾焚化炉时对高昂的成本估计不足，导致技术型财政困难不断累积，2011年11月不得不向法院申请破产，成为全美按照破产法第九章申请破产的最高规格的城市之一。
      3.推行地方政府发债应循序渐进。推动地方政府自主发债不宜操之过急，应做到循序渐进，谨慎地放宽自行发债试点范围和地方政府发债权限。一方面，目前四个试点省市均为经济发达地区，地方政府财政能力雄厚，行政透明度和效率全国领先，发债条件相对较成熟。然而大部分省市尚不具备发债条件，若贸然扩大施行范围，很可能带来新的问题。另一方面，目前我国地方政府发债的相关制度安排尚不完善，缺乏制度层面上对地方政府的有效约束，若过早放宽地方政府发债权限，很可能导致债务规模失控、挪用资金等问题加剧。
      4.适度放宽对债券期限的限制。此前财政部于2009年至2011年代理发行的地方债也多以3年的中短期债券为主。中短期债券不仅往往难以同资金需求相匹配，而且使地方政府承受较大的还债压力。参照发达国家经验，美国地方债券期限由1年至30年不等，其中以中长期债券为主，10年以上债券占地方债的六成以上。较长期限的债券更好地匹配了地方政府公共和民生项目对资金的需求。有鉴于此，从长远看，对债券期限不宜限制过死。
      5.明确地方政府债务问责制。启动地方政府发债，必须以法律形式明确地方政府发债问责制，防止债务规模膨胀。为此，应明确将地方党政一把手作为发行地方债的第一责任人，且其担负的责任存在于债券的整个存续期间，不因个人职位变动而中断，以避免出现上届政府借贷、下届政府偿还的现象，降低地方政府不合理扩张债务规模的动机。

作者：王丽英，单位：天津财经大学学报编辑部；
作者：胡尹燕，单位：河北工业大学文法学院
摘自《现代财经》(天津财经大学学报),2012.5
原文约11000字
原题《我国推进地方债自主发行问题研究》