2014年12月27日，由《经济研究》编辑部与武汉大学经济与管理学院、人口资源环境经济研究中心、华中科技大学中国乡村治理研究中心联合主办，武汉大学人口资源环境经济研究中心主任简新华教授发起、策划和主持的“中国农地制度和农业经营方式创新高峰论坛”在武汉大学经济与管理学院成功召开。论坛围绕“中国农地制度和农业经营方式创新”的主题进行了深入讨论。
    一、 土地资源市场配置的正确认识
    如何正确认识市场和政府在土地资源配置中的作用，是正确判断中国现行土地制度和农业经营方式的利弊及其改革创新方向的关键，本次论坛对此进行了重点讨论。
    文贯中认为，在买卖农地的双方同意维持土地的农用的情况下，农地配置应该基本市场化，做到同地同权同价。只有当需要增修道路和水利等具有公共利益的项目时，或者已有的农地用途已经产生明显的负外部性的时候，政府才应该加以干预和管制。所有发达国家都有土地规划和土地用途的管制，这是肯定没问题的。但是他们的目的并不是要阻止要素的自由流动，而只是说土地利用过程中，有可能产生一个公用利益、绿地、公用地不足的问题，有可能产生负外部性的问题。
    赵燕箐指出，全世界要素自由流动的国家，不只是美国，还有印度，大部分是失败国家，少部分是成功国家。中国早期也是自由流动的，但中国历史上，起起伏伏，好像也没看到比我们今天成功。
    华生认为，农地非农用，农地改成其他用途的土地，到底权力在谁的手上？是市场决定，所有者决定，还是谁决定？不是所有者决定。所有的东西都是所有者有使用权，为什么土地改变用途不是完全由所有者决定、只有有限的使用权呢？这是土地的开发权和所有权的分离。为什么要分离？其实道理很简单，就是当你生产一个产品或者服务的个别成本与社会成本产生巨大的差异的时候，你的权利就受到限制。土地是特殊商品，其开发利用具有极大的地理垄断性和环境外部性。除非国将不国，世界上没有任何一个国家会允许居民随意改变土地用途搞开发建设。
    蔡继明提出，土地资源是最重要的经济资源之一。如果说劳动资源、资本资源是由市场起决定性作用，那么土地资源的配置市场也应起决定性作用。虽然土地资源的配置可以强调国家的规划和用途管制，但是正如文教授所说，土地规划和用途管制，必须建立在尊重市场配置资源的决定性作用的基础上，它只是为了矫正市场配置资源所出现的一些扭曲和外部性，而不是从根本上代替市场配置资源的决定性作用。问题不在于土地转用要不要符合规划，符合政府管制，而在于转用是不是一定要转变成所谓公有制、一定要转变成国有制。是不是政府不管是否公共利益，只要列入城市规划，只要符合规划，农民就不能够建，只能由国家将土地征收为国有制之后，通过招拍挂，才能够建。
    黄少安认为，在土地用途的改变过程中，在工业化和城市化的过程中，尤其是同时还是一个市场经济体制建设的过程中，市场好多问题解决不了，即使有一个完备的市场经济体制，好多问题市场也解决不了，政府的监督是必须的。但是我们现在的政府尤其是地方各级政府监督的太多了、越位了。
    钟水映提出了土地配置的市场问题与中国土地制度改革的两个基本观点：一是市场迷信不足取，因为农业和农地从来就不是一个纯粹的市场问题，农地有一个“三不”特性，即不可替代性（也是需求刚性）、不动产性、不可逆性，为什么世界上大多数国家都要实施比较严格的的土地保护措施呢？就是农地的使用有不可逆性。二是市场机制足可用，因为中国在农地制度和农地转用过程中实行的是政府的强势主导，没有充分地引入市场机制，产生了一些似是而非的原则要求和不利的后果。
    简新华则认为，要素或者资源由市场配置的前提条件是要素或者资源能够自由流动，即在所有者之间、地理空间上、不同用途方面（产业、部门之间）自由转换，由于土地的稀缺性、不可再生性、空间不可流动性、地理位置的垄断性、不可替代性、用途转变的有限性、非农化以后的不可逆转性（退工还农困难），粮食安全的保障，决定土地配置不可能完全市场化，这是市场失灵的重要方面之一，所以为了维护公共利益、保障粮食安全和土地的可持续利用，政府需要规划、管理、限制土地的用途、保护耕地数量、质量。
    二、 现行农地制度的评价和改革的方向
    中国农地到底应该坚持集体所有制，还是应该私有化，这是研讨“三农”问题极为敏感而又不能回避的核心问题，这次论坛对此进行了实事求是、开诚布公的科学探讨。
    文贯中在发言中说，谢谢简教授在设计问题时包括了“农地私有化”的议题，使我们可以公开讨论这个问题。越是回避问题的讨论，人们心中越是会产生疑虑。2014年7月份我出版了《吾民无地》这本书，这本书的最大特点是不回避土地私有。我近年来的提法是“要允许土地私有”以及要给予农民从土地的集体所有制中退出的自由和权利。这两种提法我认为是等价的。和其他国家的土地制度相比，中国的土地制度的最根本的特点不在于是否有公有土地，而在于不允许农地私有。这种武断性的禁止土地私有，必然引出大量的问题。我想将这些问题揭示出来，也就证明了私有化的必要性。
    华生也提出，农村的农地农用的土地，有一天会像文教授和蔡教授希望的那样。我个人认为，什么生产资料都可以私有，为什么偏偏土地不行？资本都可以私有，为什么土地不可以私有？混合经济里面所有要素都有混合经济，土地就不能有混合经济吗？社会主义市场经济并不是从根本上否定土地私有，但是现在内涵的不断改变，循序渐进，我认为是符合中国现在的情况的。过早的条件不合适的时候，去实行私有制，副作用大于正面作用。为什么都是搞土地私有，只有日本、韩国、中国台湾地区成功了，其他地方都不成功。为什么在一定意义上中国也成功了，至少到目前是非常成功的。这些都是值得我们认真去研究的。
    简新华则认为，现行的农地集体所有制和家庭承包经营责任制虽然克服了人民公社制的缺点，适合农业生产的现状和特点，满足了农民对土地经营使用权的要求，使农民拥有了比较充分的自主权，形成了农地经营得越好农民家庭收入越多的激励机制，极大地调动了农民生产经营的积极主动性，有利于农户增加农业投入，降低生产经营成本，使农业生产适应市场需求，有效地促进了农业生产的发展，基本上保证了城乡农产品的供应，以较低成本满足了工业化和城镇化对劳动力和土地的基本需求，有力地支持了工业化、城镇化和整个国民经济的发展，同时给农民提供了最后一条保障线，避免了农村大量“三无农民”（无地、无业、无社会保障）的产生、严重的贫富两极分化和大面积的城市“贫民窟”出现，维持了包括农村在内的社会的基本稳定，但是中国现行的农地制度和经营方式也存在许多不足或缺陷：经营分散，规模狭小，应对自然风险、市场风险、经营风险和家庭生活风险的能力差，不易解决人地矛盾（人多地少）、小生产与大市场的矛盾、小规模分散经营与规模经济的矛盾，难以实行农业的规模经营和集约经营，不能从根本上解决小农经济生产分散、小规模、效率低的缺陷。应该说，中国现行的农地制度和经营方式这些缺陷的存在，是现在“三农问题”特别突出的重要原因之一，必须深化改革、逐步完善。但是，改革完善的方向不是农地私有化，而是邓小平说的“发展适度规模经营，发展集体经济”。
    简新华还针对为什么资本可以私有、土地不能私有的疑问，指出资本私有化与农地私有化是不一样的，中国的资本部分私有化，虽然存在通过各种改制等合法或非法途径把部分公有资本转变成私有资本的现象，但主要不是通过将公有的资本分配给个人实现的，而主要是允许、鼓励民间投资和引进外资而形成的，资本也不是全部私有化了，而是部分私有化，还有相当一部分资本是公有制的，以国有企业为主体的公有制经济仍然处于整个国民经济的主导地位；而农地私有化则只能是将公有制的农地重新分配给农民个人，而且农地必须全部实行私有化，因为农地私有化必须对所有农民一视同仁，必须让集体内的每一个农民都能分配到同样数量的土地。农地私有化将会使得中国农村公有制经济完全变成私有制经济，会造成多重严重的经济社会后果。由于人多地少，实行土地集中大规模集约经营的私人农场或农业企业雇用不了数量庞大的失地农民，更不谈私人农场或农业企业会实行效率更高的农业生产经营的机械化、信息化、自动化、社会化，会大量减少对农业劳动力的使用和需求，卖地或失地的农民哪儿去、干什么、怎么安置？农地私有化解决不了这些问题。
    三、 现行征地制度的评价和对策
    中国现在实行的政府征收、招拍挂、增减挂钩和从严控制的农地非农化方式，有助于保护耕地、维护粮食安全、为城市和公共基础设施建设筹集了巨额资金，但是在土地征用过程中出现的腐败现象严重、失地农民得不到合理的补偿和安置、农民的土地权益受到侵犯、群体抗争事件频发以及开发商暴利等问题，也被普遍诟病，是中国现在面临的一个非常突出的问题。
    文贯中认为，政府以非公共利益的理由征收农民土地，或拆迁居民的房屋，会带来无穷无尽的后遗症。像现在这样不分公共利益和非公共利益，都由政府征地的做法是无法形成一个自洽的、能够自我扩张的、良性循环的法治社会的，因为民众财产得不到法律的保障，随时可以公共利益的名义遭到征收。所以，还是应该使用国际上普遍的办法，非公共利益的土地开发留给土地市场，也就是留给开发商和业主自己去谈判。
    黄少安提出，现在的农民，城市拆迁的居民也好，矛盾根源不在补偿太低，在于纵向横向的比较。提高十倍二十倍，这个矛盾更尖锐了。以前的蛋糕是这么大，现在把蛋糕变成五十倍大，矛盾更加尖锐，过程非常复杂。再一个农民是否吃亏了，是不是没有分享工业化或城市化的成果。我们跑了那么多地方，不管是偏远山区还是城市周边，几乎所有农民都因为征地拆迁跟原来生活水准比是大幅提高，没有下降的。这是一个基本判断，至于说到底要补多少，不同的地块有不同的办法，这个要具体讨论。政府最不应该干的事是介入非公共用地的征地。这是矛盾的根源，不干这个事，其实舒服多了。
    钟水映则主张，在农地转用和土地征收方面，应该实行基于市场的征购模式，其基本思想是：公益事业项目也好，经营性项目也好，都应该按照市场价格向失地人口支付土地补偿资金。必须通过市场信号来发现或确定土地价格。如果有个很合理的价格信号，充分运作自如的市场机制的话，很多钉子户产生的基础就不复存在了。
    四、地利共享、涨价归公与土地财政
    地利共享、涨价归公是孙中山先生在“三民主义”中提出的改变旧中国贫穷落后面貌、防止社会贫富不均的重要方法之一，这应该是中国最早的“土地财政”思想，在当今中国是否还适用、如何评价近年来中国的土地财政？是争论最激烈的问题。
    华生提出，台湾有平均地权，涨价归公。地每个人都不能动，每家都有限额，这是孙中山提出的。涨价归公这个公是公共，不是政府。土地财政这个办法是有缺陷的，政府是吃力不讨好，要寻找更好的办法去替代它。人的贪心没有止境，关键是有公平的规则。农用地专用及中国大多数农村人口要进城，怎么让农地增值收益用在他们头上，让城市化计划能够更快的推进。
    赵燕箐很形象风趣地讲，为什么城市旁边比别的地方的农地价值高？政府说为什么地值钱，那是因为政府建了小学、医院、港口、机场，所以这块地才值钱。这块地不是你创造的，你凑巧是在它旁边而已。现在的所有道路、管线、市政、学校、医院，都是全民的财富，都是拿大家的钱建的，凭什么给你们几个人分呢？
    简新华则认为，土地增值收益的分配，首先必须考虑土地为什么会大幅度增值、如何兼顾相关利益者的权益、怎样分配才能更有利于经济社会的发展。工业化和城镇化占用的土地之所以能大幅度增值，主要是因为国家和其它投资者大量投资进行了“七通一平”等公共基础设施的建设和城市及工商业项目的建设，推进了工业化和城镇化进程，工业化和城镇化既增加了土地的需求又改变了土地的用途，而工商用地的经济效率远远高于农业用地，土地因此而大幅度增值，地价因此而大幅度上涨，土地需求的大量增加也推动土地价格提升，再加上土地地理区位的垄断性和难以替代性，使得土地可能出现垄断高价。另外，政府为了保障粮食安全、促进土地节约高效利用、参与土地增值收益分配、增加财政收入、筹集城镇和基础设施建设资金，实行严格的土地保护制度，限制非农用地的供给，也是地价房价上涨过高的因素。土地增值收益主要不是由于失地农民改良了原来占用的土地或改变了土地的地理区位而增值的，但农地是农民所有的，转让所有权必须获得相应的收益。所以，地利必须共享，土地增值收益不能由失地农民独得，必须在国家、相关投资者和土地被征用的农民之间合理分配。土地财政主要是政府参与土地增值收益分配的方式，是有一定合理性的，不是地价房价上涨过高的主要原因。现在需要改进的是土地财政应该占多大比重、怎样合理使用、如何防止官商勾结的腐败和给失地农民合理的补偿。
    五、 耕者是否应该有其田，如何真正做到有其田
    耕者有其田是农业经济时代就提出的原则，在当今社会是否还需要遵循，怎样才能做到，也是一个分歧很大的问题，本次论坛也做了进一步研讨。
    张路雄认为，耕者有其田是指耕地归耕作者所有（或者耕地归耕作者长期占有）。耕地归耕作者所有是最合理的制度，因为这种制度最有利于调动耕作者的积极性。耕者有其田还包含着一层意思，就是不耕者不能占有耕地。只有同时实现这两方面的要求，才能完全实现耕者有其田制度。长期承包的目的是要坚持耕者有其田的原则，但当承包者与耕作者分离时，自己不种耕地并出租耕地者，已经不存在要调动生产积极性的问题；而那些租入耕地者的稳定感根本没有任何制度保障，他们的积极性无从调动。这样，政策实施的结果与实施的目的之间就出现了矛盾。长期承包制度会像土地私有一样，造成农业生产的危机。在城市化和非农化进程不断加深的时代，耕地长期承包都会造成并不断加深耕地与耕作者分离的情况。只有完善耕地集体所有、分户承包经营制度，才可以同时实现耕者有其田、不耕作者不占有耕地、同时又可以使耕地随着人口的城市化而不断向继续务农者手中集中这三个政策目标。比较而言，这是最有利于耕者有其田的制度。为此，必须遵循以下原则：承包者承包的耕地，只要其一直耕种就一直由该承包者承包；集体有权收回那些不再耕种承包地农户的耕地；因地制宜确定耕地承包期。
    黄少安提出，“耕者有其田”在我们中国提了好几千年了，在农业经济时代就说了，现在如果稍微改一下含义也可以，就是“耕者有其田”改成“善耕者有田种”，善于种地的有田种；“失耕者有其业”，就是不再种地的人有别的产业或别的职业。这才是工业化和城市化格局下的准确的说法。
    蔡继明认为，如果说土地私有未必能保证“耕者有其田”，只不过是因为土地兼并会使一部分农民失去土地，那么请问土地公有制就一定保证“耕者有其田”了么？改革开放以来，我们征收了大量农村的土地，据说至少有4000万农民成为“三无农民”。怎么理解“耕者有其田”？现在资本所有权和使用权都在分离，所有者和经营者都在分离，为什么耕种土地一定要有自己的土地呢？那么到工厂打工是不是应该有自己的工厂？我作为教授要教学，是不是要有自己的学校？好像这个说不过去，更何况现在，我们不仅有农民工，我们还有农民农——有大量的北方农民跑到南方，实际上不是去打工，而是去做农民。他们也没有土地，但只要能够保护他们作为劳动者的权益就可以了。不论是按照最低工资也好、社保也好、几险一金也好，只要能够做到这点，未必需要拥有自己的土地。
    简新华则认为，什么是“耕者有其田”？就是耕者（即种田者或务农者）拥有自己的土地，耕种的是自己所有的土地；所谓“自己所有的土地”，可以是耕者个人或家庭拥有的土地，也可以是耕者共有所有的土地。耕者如果耕种的是别人所有的土地，包括租种别人的地或者被雇用到别人的土地上或农场里种地等，就是“耕者无其田”。土地是农业生产经营最主要的生产资料，是农民的命根子，是农民的根本利益之所在，是农民不受剥削的根本条件，耕者有其田是农民世世代代的追求。不少人认为只有土地私有化才能做到耕者有其田，但是实际情况恰恰相反。土地私有制不能做到耕者有其田，甚至有可能使土地集中在少数不种地的人的手中，造成耕者无其田，中国几千年封建社会中许多农民少地或无地的历史事实就是明证。即使是通过土地改革把地主的土地私有制转变为农民个人或家庭的土地私有制，也不可能保证耕者有其田，因为农民可能因为自然风险、市场风险、经营失败、人身家庭变故等原因而破产失地。土地地主私有制中的雇农、佃农，以土地私有制为基础的资本主义农场或家庭农场中的农业雇工，都是耕者，都无其田；相反，土地耕者集体所有或共同所有的公有制却能保证耕者有其田，因为耕者耕种的是他们自己共有的土地，除了国家必要的合理的征用和有人非法剥夺的特殊情况之外，农民一般不可能失去共有的土地。
    六、 中国农业经营方式的演进和前景
    中国现在出现了家庭农场经营、种田大户经营、资本下乡办农业企业经营、多种形式的农业合作社经营、新农村集体经营、国有农场统一经营等多种规模经营方式。从理论上来看，有人主张应该像欧美发达国家那样，实行以土地私有制为基础的家庭农场制；也有人认为应该实行土地流转，鼓励资本下乡，建立农业企业；还有人觉得应该以家庭承包为基础，实行多种形式和内容的农业合作制。
    文贯中认为，中国农村家庭承包经营责任制在提高农民的生产积极性，解决食品匮乏，减少解散公社时可能带来的社会震荡方面，起到了非常积极的作用。但是，这种制度留下一个口子，即农户的人口的相对变化可以导致土地在农户之间的重分，使人口多、但效率低的农户可以无偿瓜分人口少、但效率高的农户的土地，使生产能手难以稳定扩大土地经营规模，现代农场难以诞生。这样的土地制度使专业农很难成长，却使兼业农大量产生，极大地降低了中国的社会分工的深度和生产潜力的穷尽，导致农村人口相对贫困化。这种非公非私的土地制度也使私人和集体都没有强烈意愿对土地投资，导致土地的地力逐渐退化的同时，农村公共品难以得到保障。在允许土地私有的土地制度下，这些问题就不会再发生。
    华生认为，中国的农村经营模式，家庭农场将来在东北还能出现一点，大部分地方家庭农场都出不来。因为存在一个土地和人口的关系，20亿亩农地就算一亩都不少，两千万个家庭平均每家只能种一百亩地，家庭农场根本没有资格搞，因为不是美国。中国能搞什么，看看东亚就明白了，与人家的平均耕地差不多，所以只能搞专业农户。因为一家平均只拥有四五十亩地，四五十亩地叫什么家庭农场？就是专业农户。日本北海道有家庭农场，本土就没有。所以我们现在农业方面的政策改进了，适量给土地，适度规模经营。
    张路雄提出，中国农业要坚持家庭经营形式。目前虽然宪法上规定是实行“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，但所实行的规模经营中，基本的经营形式是公司制经营，即由公司雇用大量雇工进行农业生产。实际上，农业经营形式到底是走家庭经营的发展道路，还是走集体农场的发展道路，还是走公司化农场的发展道路，在中国的政策规定是都可以。但日本一直到现在都实行不允许公司制企业进入农业的制度。台湾也基本如此。而中国没有任何限制。在地方，由于公司化的农业规模经营进展速度快，适于观赏。所以，极受地方政府支持。绝大多数的公司与农户的合同都得到了地方政府的全力支持。这使得公司制农业成为中国农业规模经营的主体形式。从实际情况看，中国农业真正的危险是走公司化经营之路，因为在中国体制下它适于推行，目前已经十分普遍。所以当务之急是制定政策和法律，禁止公司进入农业。此事再拖延下去，后祸无穷。在其势力强大之后，想改也将十分困难，既得利益集团将形成极大的阻力。
    贺雪峰强调，必须坚持“统分结合、双层经营”的基本农业经营制度不动摇。无论是共同生产事务的困境，还是“人地分离”带来的麻烦，都是忽视了现行农业基本经营制度中“统”的方面所造成的。真正实践“统分结合、双层经营”的农地制度安排，两个弊病都可以解决。通过村社集体调整土地，以形成农户连片经营，及由村社集体为农户提供单家独户“办不好、不好办和办起来不合算”的共同生产事务；通过不耕者不承包，但只要是村社集体成员，愿意耕种土地就可以获得土地承包权的方案来进行。当前中国显然不是“有田无人种”，而是“有田无法种”。国家应当一方面通过自上而下的转移支付，为农民提供进行农业生产的基础设施建设，另一方面加强村社集体在为小农解决单家独户“办不好、不好办和办起来不合算”的事务上面发挥好“统”的作用，从而让中老年农民也可以种好田。这样，就能做到农业有希望、农民有退路、国家有出路。
    简新华认为，中国农民数量庞大、地区差别显著，农业规模经营形式不能“一刀切”，肯定应该实行多种规模经营方式，但主要不是家庭农场、种田大户、资本下乡建立的农业企业。因为，农地向农场主、农业企业主等所谓农业企业家等少数人手中集中，会产生两种严重的后果：一是造成数以亿计的失地无业农民，二是农村集体经济就不仅不能发展，反而会彻底瓦解，如果农民难以收回承包权或经营权，最终可能导致土地私有化，会改变中国社会主义制度的所有制基础，农民也不可能走向共同富裕。农地主要应该向新农村集体流转集中，实行集体经营或者合作经营。在社会主义新农村内部，实行分工合作、企业化民主化管理，由新农村的种田能手组成农业专业队，采用现代技术和设备从事大规模的农业生产，实现邓小平所说的中国农业的“第二个飞跃”。农地主要实行社会主义新农村规模经营，决不是要走回头路、退回到以往的人民公社制度，而是新的既坚持社会主义性质又适应市场经济要求的新型农村集体经营方式。只有主要实行新型农村集体经营方式，中国农村集体经济才能真正发展壮大，还能够使得集体所有、农户承包制度中存在的集体成员的平等权力要求“减人减地、增人增地”与农地稳定经营要求“减人不减地、增人不增地”的悖论自然消失。新农村种地之外多余的农民怎么办？除了尽可能进城务工经商之外，在农村延长农业产业链，进行农产品深加工、搞特色农业、绿色农业、精细农业、科技农业、优质农业、高效农业、农村旅游业和服务业，实行产业多样化经营，从而走向共同富裕，避免上述其它方式可能产生的两种严重后果。