转移支付是现代财政治理的重要一环。不指定用途的一般性转移支付能够较好地起到均衡地区间财政能力的作用，而指定用途的专项转移支付则能够较好地起到引导、规范地方政府行为的作用，两者不可偏废 。这原本是市场经济条件下财政学的基本共识，但在中国经济向市场化转型，政府职能向现代国家治理模式转变过程中，这一共识却充满了矛盾。一方面，一般性转移支付中的均衡性资金占比偏小，在均衡地区间财政能力方面效果甚微，另一方面，相当部分的专项转移支付被行政性分割，呈现“小、散、乱”特征，难以发挥专项资金引导及矫正地方政府行为的作用，反倒助长了“跑部钱进”、设租寻租乃至“鞭打快牛”等反向激励。基于此现状，中央政府一方面强调完善一般性转移支付增长机制，另一方面大力整治专项转移支付。这些举措无疑是正确的。然而，如何引导地方政府将一般性转移支付资金投入到最能满足居民需要的重点民生领域，如何设计专项转移支付制度才能更好地矫正地方政府行为目标相对于社会最优目标的偏离？这些仍然是国家财政治理中亟需解决的重要问题。作为国家社科基金重大项目“深化收入分配制度改革的财税机制与制度研究”（批准号：13&ZD031）子课题之一 “收入分配与转移支付制度” 的阶段性研究成果，中央财经大学尹振东和山东大学汤玉刚合作的《专项转移支付与地方财政支出行为——以农村义务教育补助为例》一文从理论和实证上深入分析了以上问题。
    论文首先针对地方政府支出结构“重建设、轻民生”的扭曲状况，指出资本流动性条件下的政府间财政竞争与政绩考核体制下的晋升锦标赛是导致地方支出行为扭曲的重要原因。在已有研究基础上，论文将政绩考核与财政竞争相结合，构建了分析地方政府支出行为的基准框架，以此分析转移支付对地方政府支出行为的影响。
    如果中央和地方政府之间是信息对称的，地方政府仅仅是中央最优政策的执行者，那么转移支付分配的唯一难点就在于如何根据客观因素设计分配规则，这正是规范财政理论关注的基本问题。然而，当代实证财政理论（脱胎于公共选择理论、新政治经济学）指出，信息是不完全的，地方政府有其自身的行为目标，因此，转移支付设计还要考虑地方政府及其官员的激励问题。论文正是基于后一研究脉络，专门研究资本流动性条件下，追求自身利益最大化的地方政府如何决定其公共支出，进而应当如何设计转移支付分配规则才能激励地方政府实施社会最优的公共支出政策。
    根据转移支付对地方支出行为的激励效应，论文归纳出两种分配规则：第一种是中央补助基本公共服务水平较差的地区，即“扶弱”规则；第二种是中央补助基本公共服务投入较多或者说财政努力程度较高的地区，即“奖优”规则。两种分配规则在财政实践中都有所体现。在经济发展水平类似的区域内部，为提高地方政府提供公共服务的积极性，“奖优”规则常常为政策制定当局所采用。而“扶弱”规则在现实中是指转移支付的分配规则不明确或者虽有明确的分配规则但事后不能很好执行时，政府部门在事后分配转移支付时往往出于公平和事后效率的考虑，优先扶持那些公共服务水平较差的地区。论文研究了两种转移支付规则下的地方政府行为和资源配置结果，发现：两种规则各自适用于经济发展的不同阶段，在经济发展的早期，“扶弱”规则较优，而在经济较为发达阶段，“奖优”规则能缓解地方财政支出结构扭曲，实现财政资源的相对有效配置。
    在理论模型基础上，论文以2006年全面展开的农村义务教育经费保障机制改革为背景，利用2007年中部五省423县的数据，运用非递归结构方程实证检验农村义务教育专项补助与地方教育支出行为之间的互动关系。实证结果表明，一方面，从规则本身来看，农村义务教育专项转移支付规则中含有“奖优”的因素，另一方面，从政策效果来看，专项补助促进了地方自有教育支出水平的提高。这一实证结果与论文理论模型的推测是一致的。这说明，当前专项转移支付制度设计时嵌入不同程度的激励因素可抑制地方政府故意压低教育服务水平，以此信号争取更多的上级转移支付这一财政道德风险问题，甚至可鼓励地方政府配合中央意图实现基本公共服务均等化目标。
    需要注意的是，论文的理论分析仅仅考查了地区同质性下的情形，这虽然更突显了问题的本质，但在现实世界中不得不考虑地区间异质性问题，专项转移支付制度的设计要考虑到地区间的收入差距和财政能力差距。另外，对于省以下转移支付制度设计而言，各省经济发展阶段不同，有些发达省份在设计省以下转移支付时宜采取“奖优”规则，而有些西部落后省份宜采取“扶弱”规则。同时，转移支付规则并非一成不变，需要根据社会经济发展阶段及时调整。
    总之，虽然专项转移支付可能因管理不当和设计缺陷而成为政治寻租的滋生地，但是专项转移支付具有一般性转移支付所不具有的功能，如果设计良好，专项转移支付能够较好地实现矫正地方财政支出行为扭曲的作用。因此，一方面应该合并过于分散的既有专项转移支付项目，另一方面应该逐步将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列专项转移支付，并将合理的激励机制嵌入到专项转移支付制度中，更好发挥其作用。当然，随着地方民主政治的健全和地方财政内生约束的加强，一般性或均衡性转移支付的优势将增强，地方财政自主权与转移支付制度有效结合，将成为地方财政治理的基本架构。